HM 2004/5, 2004. február 2. – február 8.

A nemzetközi adóverseny és a magyar adórendszer reformja

Nemrégiben kerültek nyilvánosságra a Nemzetközi Valutaalap és Magyarország konzultációjának előzetes megállapításai, és ugyancsak megjelent az OECD országértékelése. Mindkét anyag tartalmaz ajánlásokat a fiskális politika átalakításával, és így az adórendszerrel kapcsolatban. Eközben a 2004-el bevezetett adóváltoztatások Közép- és Kelet-Európában, valamint Ausztriában és Németországban a vállalkozások betelepüléséért folytatott verseny fokozódását mutatják. Érdemes tehát megvizsgálni az adórendszer és Magyarország versenyképességének kapcsolatát; feltenni a kérdést, hogy milyen adóváltozások vezethetnek a versenyképesség növekedéséhez.

A Nemzetközi Valutaalap szerint Magyarországon a strukturális reformok és a privatizáció elért eredményei ellenére a közelmúlt gazdaságpolitikai intézkedései csalódást keltőek voltak. Az egyik legproblémásabb terület a fiskális politika, mely nem volt képes az államháztartási hiány kézbentartására, és ezért sürgős átalakításra szorul. Mivel már megkezdődött az ipari termelés, az export és a hazai beruházások terén a növekedést serkentő fordulat, fontos lenne, hogy a kedvező gazdasági hatásokat a fiskális politika is erősítse, javítsa a gazdasági kilátásokat. Bár a gazdaságpolitika már komoly változtatásokba fogott, a konkrét kiadáscsökkentő lépések kidolgozása még folyamatban van. Kérdéses, hogy a megvalósuló megszorítások mennyire vezetnek hosszú távú kiadáscsökkenéshez – de a lépések iránya üdvözlendő. A hiány azonban a tervezettnél alacsonyabban teljesülő bevételek mellett is megnőhet.

A Valutaalap véleménye a középtávú kiigazításokról egyezik a legtöbb magyar közgazdász véleményével: a tartós kiigazításhoz a kiadások visszafogására van szükség, és nem a bevételek növelésére. A magas adók és a munkaerő terhei miatt az adók növelésére nincs tér. Tartósan pedig akkor lehetséges a kiadásokat csökkenteni, ha szerkezeti reformokra kerül sor a nagy ellátórendszerekben – így az oktatásban, egészségügyben, a szociális ellátásokban, nyugdíjakban és a közigazgatásban. A Valutaalap konkrétan az egészségügyi hozzájárulások megszüntetését emeli ki, és hangsúlyozza az adóterhelés csökkentésének szükségességét, de ennél részletesebb ajánlásokat nem tesz.

Az OECD helyzetértékelése hasonló a Valutaalapéhoz. A helyzetértékelés mellett azonban konkrét ötleteket is tartalmaz az anyag arról, hogyan valósulhatna meg az adórendszer átalakítása Magyarországon. Mivel az elmúlt években az adóelkerülés csökkentésére és az adóadminisztráció javítására csaknem minden lehetséges lépést megtett a kormányzat, a jelenlegi adóterhelés mellett ezekkel a módszerekkel a bevételek tovább valószínűleg nem növelhetőek. Az általános adóterhelés csökkentése várhatóan nem vezet a bevételek növekedéséhez, de szerkezeti okokból mindenképpen kívánatos lehet. A vállalkozások adóterhelésének csökkentésére pedig növekedni fog a nyomás.

Az OECD adózási javaslatai szerint van tér az adóalapok kiszélesítésére. A tőkebevételek adóztatása a jövedelemtípusok szerint változik Magyarországon – egységesítésre volna lehetőség, és a kamatjövedelmek bevonhatóak lennének az adózásba. Az adóhitelek és adókedvezmények rendszere felülvizsgálatra szorul: a lakáshitelek adókedvezményeinek mértéke tovább csökkenthető volna, az adóhiteleknek pedig a női munkaerő kedvező helyzetbe hozására kellene irányulniuk. Van tér az áfa kiszélesítésére. Az önkormányzatokat pedig érdemes volna arra ösztönözni, hogy szélesebb körben éljenek az ingatlanok megadóztatásának lehetoségével. Összességében az OECD javaslatai arra irányulnak, hogy az adórendszer hatékonysága növekedjen, csökkenjenek a torzításai, és egyidejűleg a fiskális kiigazítások is sikerrel valósulhassanak meg.

Érdemes egy rövid pillantást vetni a Pénzügyminisztérium adóreformmal kapcsolatos javaslataira, bár ezek bevallottan nem veszik még figyelembe a javasolt változások hatását az államháztartás egyenlegére és a jövedelmek elosztására. A PM a vállalkozói jövedelmek egységes adóztatását hangsúlyozza, és megszűntetné az osztalék kettős adókulcsát. Csökkenthető volna a vállalkozások által fizetett adók száma: ez csak a vállalkozások adminisztrációs terheit csökkentené, míg a teljes adóterhelés érintetlen maradna. A társasági adóban a PM szerint egyszerűsítésekre van tér, többek között a kis- és középvállalkozások számára. Az áfa-rendszerben egyébként is életbe lépnek változások a csatlakozás pillanatában bár ezek inkább technikai jellegű kérdések. A helyi adóknál a PM az iparűzési adó egyszerűsített bevallásának értékhatárát emelné meg.

A Pénzügyminisztérium megvizsgálja a járulékrendszer kérdéseit is. A kormányprogram része a tételes egészségügyi hozzájárulás megszuntetése: a biztosítási jogviszony formája felé való elmozdulás, a járulékalapul szolgáló jövedelmek egységesítése, és a járulékok fajtáinak és számának csökkentése a cél. A Pénzügyminisztérium javaslatai még decemberben, a miniszter-váltás előtt jelentek meg. Látható, hogy bár néhány közös vonás van a nemzetközi szervezetek (és számos magyar közgazdász) által javasolt változások, és a PM szándékai között, a PM a legtöbb lényegi változással nem foglalkozik. Ennek az lehet az oka, hogy a politikai realitásokat figyelembe véve a jelenlegi törvényi keretek között egyszerűen megvalósítható változásokat veszi sorra.

Eközben a közép- és kelet-európai országok adózási rendszereinek változásai felhívhatják Magyarország figyelmét arra, hogy a fiskális politika tehetetlensége nem szükségszerű. Igaz, az átalakulások végrehajtói nagy politikai költségekkel is szembenéznek. Az adórendszerek változásának tendenciáit érdemes az egyes adónemek térségbeli jellemzőivel együtt áttekinteni.

A vállalkozások adóztatásában adóverseny alakult ki a csatlakozó országok között, melybe néhány, már EU-tag ország is bekapcsolódott (Ausztriában és Németországban 25%-ra mérséklődött ez az adó). A társasági adó az unión belül Írországban a legalacsonyabb (12,5%), egyébként az átlagos uniós társasági adókulcs 31,7%-os. Már a kilencvenes években is jellemzően alacsonyabb volt a csatlakozó országokban a társasági adóterhelés az uniósnál, és ez most januártól tovább csökkent számos országban. Ebben a tekintetben Magyarország helyzete kedvezőnek mondható: a 16%-ra csökkentett adó a harmadik legalacsonyabb a csatlakozó országok között (a 15%-os lett, és a 13 és 15%-os litván adók mellett), a közép- és kelet-európai térségben pedig a legalacsonyabb. 2004-el Csehországban 24%-ra, Lengyelországban és Szlovákiában 19%-ra csökkent a társasági adó. Ráadásul a vállalkozások tényleges adóterhelése jóval alacsonyabb, a kedvezmények, mentességek megléte miatt (Magyarországon az effektív adóterhelés megközelítőleg 13%).

A helyi iparűzési adó a vállalkozások terheinek egyik fontos eleme Magyarországon, és a térségben az adó mértéke magas. Ez az adó nem a nyereséget, hanem az árbevételt adóztatja, így a veszteséges vállalkozásokat is terheli. Emellett aránytalan terheket ró bizonyos kereskedelmi tevékenységekre. A helyi iparűzési adó jelentosége az önkormányzatok finanszírozásában nagy, hiába nem megfelelő ez az adó elosztási okokból (a terhek exportálhatósága miatt, amiatt, hogy az önkormányzati szolgáltatások egy nagy részét a lakosság fogyasztja), és hiába élezik ki az adó bevételei az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségeket.

A kamat- és a royalty Magyarországon a nyereséghez kapcsolódóan adózik, így 16%-os adó terheli. A kamatadó mértéke a régióban átlagosnak számít (az adó Lettországban és Litvániában 10%, Csehországban 15%, minden más közép- és kelet-európai országban magasabb), bár Szlovéniában ezek a jövedelmek 0%-os kulcs alá esnek. A royalty esetében hasonló a helyzet, azzal a különbséggel, hogy a cseh adómérték magasabb a magyarnál (25%). Az osztalékadó nagysága Magyarországon kiugró, bár ebben az évben szélesedett a 20%-kal adózó osztalék mértéke. De Közép- és Kelet-Európában még ez a mérték is kiemelkedően nagy, a csatlakozó országok körében pedig még inkább.

A forgalmi adóban a terhelés nehezen összevethető az országok között, csak az adókulcsokat tudjuk összevetni. A magyar adókulcsok a legmagasabbak a csatlakozó országok körében. Ez az adónem főleg a közvetett hatásokon keresztül befolyásolja a vállalkozások versenyképességét: a legtöbb esetben a vállalkozások az áfa-terheket át tudják hárítani a fogyasztókra. A vállalkozások helyzete akkor romlik, ha ez az áthárítás nem lehet teljes - de akkor is érinti a vállalati szférát a forgalmi adóterhek nagysága, ha teljes áthárítás mellett a fogyasztások és a lakossági megtakarítások csökkenésének makrogazdasági hatására válik érintetté. Az áfa a legkevésbé torzító hatású adó, de nehezen számszerűsíthető elosztási hatásai gyakran erőteljesebben sújtják a szegényebb rétegeket.

A társasági és a helyi iparűzési adó, a kamat- royalty- és osztalékadó közvetlen költséget jelentenek a vállalkozások számára, a forgalmi adó hatásai közvetetten jelentkeznek. A munkaerő költségességét, és így a versenyképességet ezeken túl a bérterhek befolyásolják. A munkáltatót terhelő bérjárulékok általánosan magasabbak a közép- és kelet-európai országokban, mint az unióban. A visegrádi országok közül a bérterhek Lengyelországban a legalacsonyabbak (21%), ezt követi Magyarország (29%). Csehországban és Szlovákiában igen magasak a munkáltatói bérterhek (35 és 38%).

A személyi jövedelemadó az áfához hasonlóan közvetetten érinti a vállalkozások versenyképességét. Ebben az adónemben a magyar kulcsok átlagosnak számítanak a térségben, de messze a legalacsonyabb az a jövedelemhatár, ami felett a jövedelmek már a legmagasabb adó alá esnek. A lakosság adóterhelése ezért Magyarországon igen magas.

Visszatérve a nemzetközi szervezetek következtetéseire: egyes OECD-javaslatok már megvalósultak, mások megvalósítására már történt kísérlet. Sajnálatos, hogy a helyi adók rendszerének átalakítása érdekkonfliktusok miatt nem valósulhatott meg, mivel közgazdasági érvek is az ingatlanadóra való fokozottabb támaszkodást támasztanák alá. Viszont mivel összességében minden reform mellett nőniük kell az ország egészségügyi kiadásainak, a tételes egészségügyi hozzájárulás megszűnése nem fogja csökkenteni az egészségügyi befizetések terheit – egyedül a terhek munkáltatók és munkaadók közötti megosztása a kérdés. A PM javaslatai főleg az adminisztratív terhek csökkentésére irányulnak, azaz keveset jelentenek a jelenlegi helyzetben.

Érdekes észrevenni, hogy a komoly fiskális problémák ellenére került sor a társasági adók csökkentésére a legtöbb közép- és kelet-európai országban. Magyarországon a vállalati szféra további csökkentéseket is el szeretne érni, a végső cél a 12%-os társasági adó – ami a kedvezményeket figyelembe véve effektív adókulcsban még alacsonyabb értéket takar. Az, hogy az uniós értékekhez képest alacsony társasági adók tovább csökkentek a csatlakozó országokban, több tényezőnek tudható be. A társasági adók alacsony mértéke nyilvánvalóan a magasabb bérterheket kompenzálja. A bérterhek csökkentéséhez a bevételi oldal átstrukturálására volna szükség, valamint az ellátórendszerek (különösen a nyugdíjrendszer és az egészségügy) reformjára – ezek politikailag költséges és nehezen megvalósítható lépések. Ezért a vállalkozások terhelésének csökkentésére a társasági adók csökkentése kínálkozott útként, és ez találkozott a vállalkozások jobb érdekérvényesítő lehetőségeivel is. Viszont, legalábbis Magyarországon, a vállalkozások terheinek csökkentése mellett a lakosság terhelése nőtt, hogy összességében a bevételek ne csökkenjenek – így jövedelemátcsoportosításra került sor két társadalmi réteg között, melyeknek eltérőek az érdekérvényesítési lehetőségei. Ez az átcsoportosítás pedig nem járt együtt kiadási reformokkal, pedig a fenntartható és jelentős változásokhoz ezek vezethetnének.

Összegezve: az adóversenyben nem csak a társasági adók egymás alá licitálása lehet az út. Csökkenthetőek lennének a munkáltatói bérterhek, és csökkenthető volna a lakosság adóterhelése is, valamint a helyi önkormányzatok finanszírozásának átalakításával felszámolható lenne a helyi iparűzési adó. Ezeknek a változásoknak azonban magasak a politikai költségeik a szükséges kiadás-oldali reformok miatt.