HM 2004/3, 2004. január 19. – január 25.

Reformelképzelés az EU jövőbeli – 2007-tol kezdődő– költségvetéséről

2004 – elsősorban – a bővítés éve lesz az EU történelmében, melynek időpontja hamarosan elérkezik. Mivel a tíz új tagállam felvételének időpontja mára már kézzel fogható közelségbe került, egyre gyakrabban látnak napvilágot az uniós bővítést követő – várható – nehézségek, és kezdődnek viták az EU jövőbeli működésének mikéntjéről.

Az egyik megoldásra váló feladat az, hogy hogyan fogják finanszírozni a tíz új tagállam felvételének költségeit, vagyis az ezen országoknak járó EU-s forrásokat hogyan teremtik elő. A héten a Bizottság ismertette álláspontját, mely szerint az EU költségvetését fokozatosan a GNP 1.24%-ára kellene emelni.

Háttér

Nem elhanyagolandó kérdés ez, hiszen a tíz új tagállam mindegyike várhatóan nettó haszonélvezője lesz az EU-s forrásoknak, vagyis az ezekbe az országokba áramló forrásokat a jelenlegi tagoknak – vagy azok egy részének – kell finanszírozniuk. Ez egyértelműen egy zéró összegű játék, hiszen az EU, mint szupranacionális szervezet, nem adósodhat el, ergo a kiadások nem haladhatják meg a bevételeket. Másképpen megfogalmazva forrástranszfer zajlik a gazdagabb és szegényebb országok között.

Az EU költségvetési bevételei alapvetően négy elemre épülnek: ezek a vámbevételek, az ÁFA-befizetések (tagállamok ÁFA-bevételeik körülbelül 1%-át utalják át az EU-nak), az agrárlefölözések és az ún. GNP-forrás. Ez utóbbi a három első komponens által nem fedezett transzfereket finanszírozza. Ezt az értéket minden évre előre meghatározzák, ami általában a GDP 1% körül mozog. A kiadási oldalon a két legnagyobb tételt a közös agrárpolitika és a strukturális és kohéziós alapok finanszírozása jelentik (együttesen körülbelül a büdzsé négyötödét jelentik).

Az már a csatlakozási tárgyalások során is nyilvánvalóvá vált, hogy az Európai Unió igyekszik kordában tartani az új tagok igényeit, és a juttatásokat egy részét csak bizonyos átmeneti időszakot követően kíván a jelenlegi tagok által kapott juttatások szintjére emelni. Ennek egyik oka az, hogy az új tagállamok – elvileg - a kezdetektől nettó haszonélvezőivé válnak az EU-s költségvetésnek, amit valamilyen formában finanszírozni kell. Mindezt mi sem bizonyítja jobban, mint az a tény, hogy a bővítéssel az EU összesített GDP-je mindössze 6%-kal növekszik, miközben taglétszáma közel kétszeresére emelkedik, és a lakosságszám is közel 20%-kal nő (a tíz új tagállam GDP-je nagyjából Hollandia bruttó hazai termékével egyenlő). Ez az adat minden másnál egyértelműbbé teszi, hogy az újakat nem saját maguk fogják középtávon finanszírozni, hanem a jelenlegi tagok. Ebbe az elképzelésbe illeszkedik az Európai Bizottság javaslata is, mely szerint az EU-s költségvetési hozzájárulást a GNP 1.24%-ára kellene növelni. Természetesen nem egyik évről a másikra kellene ezt megvalósítani, hanem egy átmeneti időszak alatt. A következő költségvetési időszak 2007-ben kezdődik, vagyis eddig tartható a jelenlegi 1%, de ezt követően ezt a mértéket fokozatosan – a tervezet szerint 2011-re – kellene 1.24%-ra emelni. Ez nem tűnik nagy reformnak, ha figyelembe vesszük, hogy az egyes tagok nemzeti költségvetései ennél nagyságrenddel magasabb újraelosztási szintet jelent (a GDP 40-50%-a), azonban ez a körülbelül 0.2%-os emelés 30 milliárd eurót jelent, ami hozzávetőleg egyenlő a magyar költségvetés bevételi oldalával.

Természetesen a tervezetet nem fogadta mindenki örömmel, elsősorban a költségvetés hat nettó finanszírozója – Ausztria, Franciaország, Hollandia, Nagy-Britannia, Németország és Svédország - fejezte ki nemtetszését, és egy közös levélben szögezték le, hogy ellenállnak bármiféle költségvetési tehernövelés ellen. Véleményük szerint ugyanis az új tagokat nem pótlólagos forrásokból kellene finanszírozni, hanem a már jelenleg is rendelkezésre álló források újracsoportosításával kell megoldani a problémát (ez utóbbi elképzelés valószínűleg a kohéziós országok – Görögország, Portugália és Spanyolország – tetszését vélhetően nem fogja elnyerni). Franciaország és Németország ellenállása különösen érthető, hiszen az EU két vezető gazdasága amúgy is küzd a nemzeti költségvetésük megreformálásában és a hiány csökkentésében, ezért a büdzséjük terhének további növelése érthető módon azonnali ellenállást szült a két ország vezetőségében.

Persze az ellenállásra egyből megvolt a kész válasz is – az új tagok részéről –, mely szerint az „ellenálló” országok nem szolidárisak az új, közép- és kelet-európai tagországokkal. A kibontakozó vitában mindkét félnek igaza van, legalábbis mindkét fél védhető álláspontot képvisel, így nehéz lesz megoldást találni. A megoldás mindenképpen valamiféle kompromisszum jelentheti, amelyet a két tábor közösen fogad el.

A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a Bizottság igyekszik megvalósítani a lisszaboni csúcson elfogadott stratégiát, mely szerint az EU-nak kell a legversenyképesebb régióvá válnia 2010-re, ami természetesen a bővítés mellett szintén további forrásokat igényel. A Bizottság tervezete szerint 2006 és 2011 között az EU-s költségvetés 15%-át fordítanák e cél megvalósítására. Ebből adódóan a Bizottság az új tagországok oldalán áll a költségvetési hozzájárulás növekedését illetően. A két tábor tehát már kialakult, de a végeredmény még nem látható, a vita még vélhetően hónapokig eltart majd.

Következtetések

Az EU Bizottsága kétség kívül lépéskényszerben van, hiszen a jelenlegi költségvetési szerkezet tizenöt tagállamra van szabva, és reformok nélkül nem bírja el a tíz új – kevésbé fejlett – tagállam felvételét. Az EU két lehetséges alternatíva között választhat: vagy (a) felemelik a költségvetési hozzájárulást és a jelenlegi tagállamok nagyobb arányban fizetik az új tagállamok felvételét, vagy (b) megmaradnak a jelenlegi keretek, és a forrásokat újraelosztják a tagállamok között. Az első változat a jelenlegi fejletlenebb – és ezért nettó haszonélvező -, az új tagállamok és a Bizottság számára kedvezőbb, míg a második a fejlettebb, a nettó finanszírozó országok érdekeit tükrözi.

Véleményünk szerint az első változat megvalósulása kedvezőbb lenne, hiszen egyrészt így az új tagok is hozzájuthatnak a konvergencia-folyamatot jobban élénkítő forrásokhoz, másrészt a jelenleg támogatott tagországok fejlődése sem törne meg, és emellett a Bizottság eszköztára is kibővülne, mellyel képes támogatni a nagyra törő lisszaboni célokat. Ugyanakkor a finanszírozó tagországok sem szenvednének óriási károkat, elég például a strukturális alapok működését figyelembe venni, ahol a fejletlenebb országnak juttatott támogatás jó része visszaáramlik a fejlettebb országokba (például az athéni metróépítés jó példa erre, ahol Görögország leginkább a munkát adja, de a technológiát külföldről – fejlett EU-s tagállamokból, akik finanszírozzák az EU költségvetését – hozza). A másik elképzelés gyakorlatilag nem járna olyan kedvező hatással, mint az első. Az egyetlen érv emellett az, hogy elsősorban Franciaország és Németország költségvetését megkíméli a további terhektől.

Nem szabad elfelejteni ugyanakkor azt sem, hogy a 2007 és 2011 közötti időszakra az EU már nem 25, hanem akár 28 tagúra is bővülhet (a jelenlegi tervek szerint Bulgária és Románia integrációja akár 2007-ben is megvalósulhat, míg Horvátország is esélyes lehet még ebben a költségvetési idényben). Ezek az országok szintén nettó haszonélvezői lesznek az EU-s költségvetésnek (különösen Románia, amely az egyik legszegényebb csatlakozni szándékozó ország és emellett a lakosság – mely Lengyelország után a második legnagyobb a csatlakozni szándékozó KKE országok között – kiemelkedő hányada (több mint harmada) a mezőgazdaságban dolgozik). Ez szintén egyértelművé teszi, hogy a jelenlegi keretek között a költségvetési szerkezet nem lesz hatékonyan működőképes és a finanszírozást mindenképpen emelni kell. Ez valamilyen formában tehát mindenképpen megvalósul a jövőben, annak formája azonban még kérdéses, és nem várható, hogy a felek gyorsan döntésre jutnak majd.